税务行政自由裁量权是指税务机关在税务行政执法权限范围内，根据实际情况，综合考虑主、客观因素，依照法律、法规、规章的规定，对税务行政相对人的税务违法行为给予行政处罚、以及行政处罚的种类和幅度进行裁量的权力。在依法治税的大背景下，税务机关在对纳税人进行行政管理过程中，如何规范税务行政自由裁量权，成为当下各级国税部门面临一个新课题。
一、当前税务行政自由裁量权存在的问题
（一）行政执法存在随意性。个别税务人员在执法过程中，没有严格依法依规执法，存在该处罚不处罚，该从重不从重，该从轻不从轻，凭借个人主观好恶进行执法，损害了税法的权威性，影响了国税部门的形象。
（二）行政处罚存在不公平。少数税务干部在行政处罚过程中，对事实、情节、金额等基本相同的违法案件，做出的行政处罚决定相差甚远，存在明显的不公，影响了构建和谐征纳关系。
（三）管理过程考虑了不相关因素。一些税务干部在日常管理过程中，尤其在涉税优惠政策审批、行政处罚、日常稽查过程中，考虑到与纳税人亲疏关系、有无背景、实力大小等不相关因素，进而做出处理决定，明显违背了合理行政的原则。
（四）没有严格落实比例原则。少数税务干部为了显示执法权威，逞英雄豪气，在对纳税人进行处罚的过程中，当存在多种手段可以采用时，往往采用对纳税人最严厉、影响最大的方式，造成了征纳关系的紧张。如某税务机关认为纳税人有逃避纳税义务行为，责令提供纳税担保而纳税人未提供时，在可以采取冻结存款或查封措施时，采用了查封措施，严重影响了纳税人的生产经营，不利于构建和谐征纳关系。
（五）行政自由裁量过程不透明。基层税务机关在进行日常管理过程中，少数税务干部在没有经过细致调查情况下，主观臆断，做出税务处理决定，纳税人和扣缴义务人往往只知道决定结果，对处理决定的裁量过程无从知晓，存在一定的寻租空间。
（六）行政自由裁量权监督薄弱。当前，国税部门主要通过税收执法信息管理系统来对行政执法行为进行考核，但该系统对行政执法行为主要侧重于合法性监督，加之基层国税政策法规部门人手紧缺，监督力度比较薄弱。
二、产生上述问题的原因
上述问题的产生，主要有以下几个方面的原因：
（一）法律法规的授权过于宽泛。税务工作人员在执法过程中，其依据是现行有效的法律法规。而我国在进行立法时，基于“宜粗不宜细”的思想，法律条文的授权幅度过大。例如，我国《税收征管法》第六十三条规定：“纳税人伪造、变造、隐匿、擅自销毁账簿、记账凭证，或者在账簿上多列支出或者不列、少列收入，或者经税务机关通知申报而拒不申报或者进行虚假的纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，是偷税。对纳税人偷税的，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。扣缴义务人采取前款所列手段，不缴或者少缴已扣、已收税款，由税务机关追缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”在现实执法中，百分之五十与五倍之间往往相差巨大，对纳税人的经济惩罚力度也相去甚远。这样宽泛的处罚幅度，就给滥用税务行政自由裁量权带来了隐患，而这样的规定在六十四、六十五、六十六等条款中都有体现。
二是法律法规本身存在的模糊性。由于现实生活的复杂性，税务机关在执法过程中，会遇到各种各样的情形，法律法规难以作出全面、准确的概括；同时由于立法语言本身局限性，也导致法律法规存在一定的模糊性。《税收征管法》第三十八条规定：“税务机关有根据认为从事生产、经营的纳税人有逃避纳税义务行为的，可以在规定的纳税期之前，责令限期缴纳应纳税款；在限期内发现纳税人有明显的转移、隐匿其应纳税的商品、货物以及其他财产或者应纳税的收入的迹象的，税务机关可以责成纳税人提供纳税担保。”“有根据”本身带有很强的主观色彩，而且什么样的行为可以称为根据以及达到采取纳税担保措施的程度，法律也没有给出明确的界定。
三是执法人员的认识偏差。基层国税机关的执法人员，对于自由裁量权没有正确合理的认识，往往认为只要在规定的幅度进行处罚，那就不存在任何问题，没有兼顾到比例原则、公平公正原则和考虑相关因素原则，这一点在税务行政处罚中尤为突出。
四是外部因素的干扰。一些地方政府非规范性涉税行为突出，地方政策阻扰税收法律的执行；部分法律意识不高的官员随意表态，干扰执法；上级税收计划与当地经济实际情况之间的矛盾；财政较困难的地方政府基于财政支出需要对收入任务层层加码，都在一定程度上干扰了税务行政自由裁量权的行使。
三、规范税务行政自由裁量权的建议
依法治国已经成为我国的基本方略，国务院在《全面推进依法行政实施纲要》中提出建设法治政府的宏伟目标。作为承担国家税收管理职能的各级国税部门，要做到依法治税，防范税收执法风险，就必须认真规范税务行政自由裁量权。
（一）认真落实省局下发的《湖南国税系统规范税务行政处罚自由裁量权实施办法（试行）》。针对当前税务行政处罚法律授权过于宽泛的问题，《实施办法》做了更进一步的规定，明确了不予行政处罚，应当依法从轻或减轻处罚、应当依法处罚的情形；同时进一步规定了合理性原则，明确了税务行政处罚应当公平、公正、公开，力争做到最小损害，实现过罚相当。在进行税务行政处罚的过程中，参照基准实施，则全省国税系统的税务行政处罚将实现“一碗水端平”。
（二）探索建立先例制度。借鉴英美判例法制度，即在税收法律未作修正情况下，根据本地区的具体情况，建立税务行政处罚台账，将违法事实、具体情节、金额大小、以往表现、处罚结果等关键要素列出，在以后的处罚中，与前例处罚进行比较对照，相同情况，相同处罚，可有效避免人为因素对行政自由裁量权实施造成的干扰。
（二）严格遵循行政程序规范税务行政行为。公开透明的行政程序能有效的防止税务行政自由裁量权中滥用现象。严格按照《湖南省行政程序规定》规定的流程，按照立案、陈述申辩、听证、审理、决定、执行进行税务执法，切实遵循中立、回避、调查人员与决定人员分开、时限等制度，堵塞滥用税务行政自由裁量权的漏洞。
（三）强化政务公开制度。通过完善税法公示制度、执法公示制度、执法责任制度，逐步做到行政自由裁量过程公开、公正、透明。国税部门做出具体行政行为时，如税务违章行政处罚时，不仅要通过文书说明合法性理由，还要就处罚标准说明裁量过程以及与相同案件的比较等内容。通过办税大厅公告栏、国税门户网站等公开自由裁量权行使标准，让广大纳税人有效监督国税机关执法行为。
（四）加强国税部门内部控制制度建设。强化税务行政执法责任追究制度，建立案件执法主办制度，将执法质量和税务执法人员责任紧密联系，提高执法人员的责任意识及业务水平，保证执法质量。同时，对一经认定为滥用自由裁量权的税务执法人员，进行责任追究，一个季度连续三次被认定滥用自由裁量权的税务干部，调离工作岗位。加强和改善监督，上级国税部门对下级国税部门开展定期执法监督，对滥用税务行政自由裁量权的行为在系统内进行通报，强化各级国税部门合理行政意识，规范行政自由裁量权的行使。
（五）加大法制教育培训力度，增强税务人员法治意识。每年定期开展法制教育和防范税收执法风险专题培训，强化对各个执法岗位培训的覆盖面；重点加强对基层税务人员的培训力度，培养造就一支政治坚定、执法公正、作风优良、清正廉洁的国税队伍；在出台重大税务法律、法规和规章时，对税务人员进行系统全面的培训，做到有令必行，令行禁止；定期开展行政执法讲评，培育文明公正的执法氛围。 |